超大特大城市扩张之路，突然被叫停。

近日，中共中央、国务院引发的《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》（下称《纲要》）明确要求，推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张。

之前，北京成为全国第一个减量发展的超大城市。如今范围扩大到其他超大特大城市，这似乎意味着，对于人口规模和建设用地总规模的紧箍咒也即将落到这些城市头上。

大城市“扩容”梦碎，哪些城市受冲击最大？

01

受影响最大的城市

首先，需要明确哪些城市是超大和特大城市。

根据城区人口的不同，我国将城市分为超大、特大、I型大城市、II型大城市、中小城市等层级。

七普统计资料显示，包含直辖市、副省级市、地级市及县级市在内，我国共有106个大城市，包括7个超大城市、14个特大城市、14个I型大城市、71个II型大城市。

（数据来源：七普数据）

这张表可能会让很多人感到意外！

你以为早就没落的天津、沈阳、大连，掉出千万人口城市的哈尔滨，甚至偏居西南一隅的昆明都在特大城市行列。而GDP排名全国第六、人口近1300万的苏州却只能屈居I型大城市，与乌鲁木齐、太原、南昌等位于同一队列。

之所以出现这种情况是因为，这里的衡量标准并非全市人口，而是局限于城区人口。

根据国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》：城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，500万以上1000万以下的城市为特大城市，300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市，100万以下的城市为中小城市。

（数据来源：七普数据）

虽然苏州的常住人口超过1274万，但城区人口只有399万，自然也就被划为Ⅰ型大城市。

苏州城区人口少，主要受到两个因素的限制。第一，一个市下辖的县和县级市的人口一律不算该城市的城区。苏州辖区内有昆山、太仓、常熟、张家港4个百强县，这四个地方人口合计达到600万，但均不计入城区人口。

另外，苏州还遭遇了另一个指标上的BUG——工业园区算国家级开发区序列，而不在行政区划的区县序列中。算上苏州工业园区的114万人，苏州的实际城区人口应该超过513万，这是名副其实的特大城市！

与之相对的是，东莞和佛山不仅是特大城市，而且城区人口占比仅次于深圳，分别高达91.3%和89.9%。

东莞是罕见的“直筒子市”，即市-镇二级结构。这样结构的市全国只有4个，可就是这样的镇镇相连，组团出庞大的建城区。所以东莞1046.6万总人口，其中956万都是城区人口。

佛山则是另外一套打法。它抓住了十几年前的一个重要机会——彼时国内城市撤县设区的浪潮。比如顺德曾是佛山下辖的县级市，但后者借着撤县设区的浪潮，于2003年将顺德市收入麾下，变成了顺德区。这一举措直接为佛山贡献了320万的城区人口。

如果，当初苏州也借势县改区，在城区人口方面，现在甚至有机会与北上广深扳手腕。

除此之外，过去10年，合肥、成都、西安、济南、长春也借助合并周边地市，迅速做大了城市体量和城区人口规模，使得城市能级得以迅速晋级。

其中，济南市通过合并莱芜，人口迅速增加了百万，常住人口由2018年的746万激增至2019年的890万。

但随着一纸重磅文件出炉，城市合并、撤县设区、大都市圈盲目扩张等模式，将迎来终结。

02

为什么限制超大特大城市扩容？

实际上，这不是顶层文件首次提出“超大特大城市瘦身健体”。

在此前的多个文件中，严控省会城市规模扩张、严控撤县建市设区、坚持行政区划保持总体稳定、防止都市圈盲目扩张规模等，就已被多次提及。

当前，城市化过程中暴露出的一个主要问题，就是“城市病”或者说“大城市病”，具体表现在超越了资源承载力、人口密度过高、交通拥堵、房价过高等。

而这一轮新冠疫情，或许是导致政策收紧的关键因素。 

新冠疫情的暴发及反复，持续暴露出超大城市、特大城市的治理存在短板。人口过度聚集于大城市，千万级的人口流动，带来了疫情防控层面的难题。

更大的问题是，由于资源过度集中在超大特大城市，一旦遇到突发事件，有可能导致整个产业陷入停摆，甚至威胁国民经济命脉。

今年4月，上海遭遇疫情冲击，大面积停工停产，影响范围甚至波及全国。小鹏汽车创始人何小鹏和华为余承东曾焦急发文：如果上海不能复工复产，5月之后所有科技/工业产业涉及上海供应链的，都会全面停产，尤其汽车产业。

大家都知道，上海聚集着超过半数的全球零部件巨头的总部及其部分工厂。全球前十大零部件集团的中国总部有九家均位于上海，包括博世、采埃孚、麦格纳等。由于上海汽车业在中国的地位，汽车数万个零部件，越是高端越是关键的零部件生产越是集中在上海。

这也就导致了上海汽车供应链一旦中断，远在重庆的汽车企业都不得不面临停工的窘境。同时也反映出了资源过度集中的弊端。

而今年以来，由于上海、深圳、北京、广州等多个超大特大城市接连受疫情冲击，导致全国GDP增速受到明显影响。

除此之外，还有一个亟待关注的指标——多个超大特大城市的人口规模即将触及“天花板”。

2021年，各大城市陆续出台了2035国土空间总体规划，透露了未来15年的人口规划上限。

根据2035总规，北上广深的人口上限分别是2300万、2500万、2000万、1900万。相比2020年七普人口，分别还剩110万、12万、136万、114万增长空间。这四座超大城市人口“余额”即将触达红线。

（来源：各地统计局及2035总规）

尤其是上海，未来14年只剩下12万人的增长空间，情况非常紧迫。虽然深圳还剩114万增长空间，但要知道，仅过去十年深圳人口就增加了700多万，增量全国第一。

事实上，人口到了2000万的超大级别，如果再保持每年数十万人的高速增长，加上人口承载力、资源承载力以及房价等因素，会严重影响城市的良性发展。

而人口规模天花板的背后，是要倒逼城市高质量发展，也可以理解为城市“瘦身健体”。

在这方面，深圳跑出了加速度。去年，深圳出台落户新规，将学历落户门槛从大专升级为本科，本科入户年限从40岁调整为35岁，硕士从45岁调整到40岁。

在7个超大城市中，深圳是为数不多收紧落户门槛的城市。

城市“瘦身健体”，一方面是控制人口规模，另一方面则要求加快产业转型，转移落后产业、发展先进产业。

今年6月，深圳出台“20+8”战略性新兴产业集群政策，即发展以先进制造业为主体的20个战略性新兴产业集群，前瞻布局8大未来产业。如今，深圳战略性新兴产业增加值占GDP比重39.6%。

反过来，先进制造业也增强了深圳的经济韧性，虽然今年深圳接连遭遇疫情冲击，但前三季度GDP增速仍达到3.3%，在四大一线城市位居第一，也高于全国平均水平。

03

郊区新城站上风口

大城市“瘦身”主要针对的是中心城区，而郊区有望成为产业、人口疏解的方向。目前，已经有不少超大城市有意将人口和产业向郊区不断导入。

早些年，我国的一些大城市也提出过建设卫星城的设想，后来，这些卫星城因为缺少产业支撑，沦为“睡城”“空城”，效果并不理想。

而这一次的特大、超大城市郊区发展现象，显然不同于此前的发展模式，而是注重将人才和产业导入同步进行。

比如，2020年底，广州则率先在重点城市中“破冰”，提出在白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、从化区和增城区7个非中心城区实施差别化落户政策，只需满足大专或技校学历，社保满一年，年龄在28岁及以下就能落户。

广州的这一政策效果非常明显。

数据显示，2021年，广州市有7个区的常住人口数量为正增长，增量位居前列的分别是前述的番禺区（14.57万）、增城区（5.85万）、花都区（5.84万）、南沙区（5.14万）。而中心城区的荔湾区（-11.2万）、天河区（-1.24万）为负增长。

与此同时，广州也开始将产业资源向郊区倾斜。

2021年通过的《广州市产业地图》将564个产业地块聚集在非中心城区，其中，花都区、南沙区、番禺区产业地块面积最大，三个区产业地块面积合计占全市产业地块总面积的六成。中心四区（越秀区、海珠区、荔湾区、天河区）产业地块合计87个，仅占全市产业地块总数量的15.4%。

采取类似行动的还有上海。

2021年年底，上海也公布了新的落户政策。根据这个政策，在五个新城（嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇）和自贸区新片区（上海自贸区临港新片区）就业的上海市应届研究生毕业生符合基本条件可直接落户。而按照以往规定，上海是实行积分落户制度。

在功能定位上，上海的新城演变成了综合性节点城市，不再是简单承接中心城人口和功能疏解。

所谓“独立的综合性节点城市”，其中的“独立”是指上海的这五个新城不再是卫星城和郊区新城的定位，而是要集聚100万左右常住人口，形成功能完备、能够自给自足的独立城市功能，既包括产业、交通、居住、公共服务等基本功能，也要凸显各新城的特色功能。

除广州、上海外，2021年以来，南京、杭州、青岛等大城市均相继出台地方政策，区分中心城区和新城城郊等区域，在新城等郊区区域完全放开或有限放开了落户限制，并将产业导入郊区。

这些城市的破冰，无疑会引发更大规模的特大、超大城市“郊区化进程”。

前瞻经济学人APP 产业观察组

更多行业研究分析详见：

【1】《城市产业画像系列：2022年深圳市产业全景分析报告告》，前瞻产业研究院

【2】《2023-2028年中国先进制造业发展前景预测与投资战略规划分析报告》，前瞻产业研究院

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参考资料：

【1】《特大城市之战！珠三角躺赢，长三角“沉默”，这座城市觉醒了》智谷趋势

【2】《这个重要文件公布：超大特大城市郊区新城站上风口》新京报

【3】《瘦身！超大特大城市，为何不能再扩张了？》国民经略

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