东北，又一次被摆到了舆论的聚光灯下。

开年伊始，黑龙江齐齐哈尔市将碾子山区富强街道撤销，改设华安镇;

与之相邻的伊春更甚，一次性裁撤了乌马河、锦山、向阳、曙光、双子河、铁林镇6个街道，合并或改设乌马河、翠峦、双子河、铁林4个镇。

1、逆行

过去数十年，随着中国工业化快速推进，行政区划“升级”，例如撤镇设街、撤县设区/市才是主流。

在县市层面，2016年，冻结近20年的撤县设市审批终于放开，引发的浪潮直到去年才稍稍平息。据民政部数据，在2016-2021年间，共有41个县荣获“升级”，改为县级市。

由地级市主导的县(市)改区也愈加火热。

2009年财政部推进省直接管理县财政改革后，地级市为了避免原来所辖县(市)脱离管辖，大力推进撤县(市)设区，到2021年已经将至少130个县或县级市吞下，改为了市辖区。

国家去年接连发文“严格控制撤县建市设区”，才遏止了这波热潮。

在乡镇层面以下，工业化、城市化带来的行政区划变革更为热烈。

仅2021年，全国就发生了800多次县级以下行政区划变更，其中一半左右是撤乡设镇、撤镇设街或者撤乡设街。

撤街设镇的有多少?

答案是0。

而上一次撤街，还要追溯到2018年，天津市将口东街道和大白街道改为口东镇和大白庄镇。再上一次，就要到2014年，内蒙和新疆2个西北省份撤销了3个街道设镇了。

和前几次不一样的是，同时期发生的一些事，赋予了这次黑龙江撤街设镇一些特殊色彩。

首先是国家统计局1月中旬公布了数据，中国2022年出生956万人，死亡1041万人，人口比上一年年末减少85万人。这是改革开放中国高速工业化以来，第1次出现人口负增长。

其次是前面提到的撤县设区设市被叫停，和近年来屡屡提到的“严控特大超大城市扩张”等结合，可以明确听出中国快速城市化历史告终的信号。

从“九一八”事变沦为日本侵华前哨，到“一五”计划成为新中国工业中心，再到改革开放之后的塌陷，东北这块土地每次变化，都折射着中国社会的变迁。

如此多的因素叠加，使得这次撤街设镇，额外得吸睛。

然而，为什么行政区划变更，如此引人注目呢?

因为行政区划变化，是一个地区经济、产业发展趋势最直接的指标。

2、同级不同命

首先，行政区划调整的实质内涵是什么?

从行政级别来说，宪法规定的中国行政区划分为省-县-乡三级，但同时也规定较大的市分为区、县，因此在县级之上又形成了地级区划，实际上形成省-地-县-乡四级体制。

每一级别又有不同的具体类型，比如省级分成省、自治区、直辖市、特别行政区;

地级有地级市、地区、自治州、盟;

前面说的县级市、县、(市辖)区，以及自治县、旗、自治旗、特区、林区，都属县级。

县级再往下，就是乡级。本次事件的主角——街道和镇，都属这一级别。除此以外，乡级常见行政单位还有乡，以及不常见的县辖区、民族乡、苏木、民族苏木。

既然乡、镇、街道是平级单位，“撤街设镇”的调整有什么意义?

3个平级行政单位，定位有实质性区别，其核心差异就在于工业化和城镇化水平。

乡是乡级里面的农业区划，基本上管辖的全是村庄，绝大部分是农业人口。理论上乡政府驻地也应该是村庄，不过，现实中乡政府驻地村的城镇化程度会相对其它下辖村庄略高一些。

镇则是偏城镇型区划，理论上是由小型城镇及周边的少量村庄组成，在实际中往往包含大量村庄。

街道是市辖区的一部分，也就是城市的一部分。

值得一提的是，街道的性质和乡、镇不同。

街道是区政府的派出机关，自身不具备完整的政权组织，因此和乡、镇政府并非一一对应。因此在街道和乡、镇之间变更区划时，有时会出现街道设立了，镇政府还没撤，导致镇里有街道这样的特殊情况。

同样的划分还出现在县一级，县、县级市、市辖区就对应着农业区划、城镇区划、上级城市的一部分。

当然，“农业区划”“城镇区划”只是理论层面的粗浅划分，也会出现一些特殊情况。如果某些地方具有特殊的作用和意义，即便工业基础薄弱、城镇人口稀少，同样有可能被“升级”成为城镇区划。

接下来，不同的定位自然对应着不同的待遇。

相较于农业区划，城镇区划在二、三产业发展上有更多权限，用地方面也有更多政策便利，所以从农业区划转变为城镇区划，通常视为“升级”。

比如说，乡“升级”成镇，就有大批土地从农业集体土地转化为能被政府直接征用的土地;县只能审批100万美元以下的建设项目，“升级”成县级市后，就可以审批3000万美元以下的项目。

而镇变身为街道，就被纳入城市规划范围后，虽然失去了独立性，但各种市政配套设施也能迎来统一升级，大多情况下百利而无一弊。

还有名声上的优势。出去招商引资时，市肯定比县更有吸引力，镇听上去也比乡更繁华。

种种好处，不一而足。即便是平级调整，但这种变化就如同打开了隐形枷锁，能够借助更高层级的资源，为自身经济发展加速助力。

总之，行政区划调整是一个官方认证的经济发展指标，一个地方一旦获得“升级”，就预示着经济的腾飞和产业发展的巨大空间。

3、逆天改命

通常情况下，乡级行政单位区域范围较小，包含的人口、产业规模也不大，相关变动不容易反映长期大范围的产业变化。更值得关注的是县级及以上的行政区划调整。

在这方面，靠“升级”实现“逆天改命”的最典型例子，就在东北。

和齐齐哈尔、伊春同处黑龙江的抚远，2016年从县升级为市，结果成了塌陷的东北地区里，一块难得的高地。

从经济和产业基础来看，当年抚远GDP总量只有50亿左右，人口15万，而农业占GDP比例7成，对GDP增长的贡献率达到77.4%，第二产业只占GDP的6.3%，从各方面来看，这里都不具备城市发展的基础。

不过抚远好就好在，它有特殊的区位因素。

抚远作为中国版图上最东端的“东方第一城”，东部、北部均与俄罗斯隔江相望，边境线长达212公里，是非常重要的边境口岸。

更特殊的是，它是全国边境县口岸中唯一与邻国省会级城市对接的，对接的对象是哈巴罗夫斯克——俄罗斯远东政治、经济、文化中心，也是俄罗斯远东地区商品物资集散地。

依靠这一地理优势，早在20年前，就有东北农民从这里出发，到对岸一望无际的远东荒原上承包一片土地，利用先进的农业机器和成熟的大平原耕作经验，实现了远高于家乡的收入。

作为中国向前苏联地区反向输出工业文明的前哨站，依靠着重要的战略地位，在这轮撤县设市的潮流中，抚远成为第一批被“升级”的县。

从2011-2016年，抚远县GDP从39.9亿元增加到50.7亿元，增幅为27%，比黑龙江整体增幅(20.2%)高出不到1/3。

而到撤县设市之后第5年，抚远市GDP达到了78.1亿元，5年增幅54%，是同期全省增幅(25.2%)的2倍多。这还是在受疫情影响，抚远市2021年GDP负增长的情况下实现的。

虽然抚远市并没能留住人口(从8.4万下滑到8.2万)，不过产业升级弥补了劳动力缺失，拉高了人均GDP。

目前，抚远市已经是东北农业工业化、科技化的典范。

据央视网报道，粮食机械化、标准化作业面积达到542万亩，推广“三减”面积18万亩(不含农场)，完成乌苏镇灌区一期、土地整理等农田水利工程10个;去年底发射的“神舟十四号”载人飞船，在太空中进行了蔓越莓“太空育种”试验，5万粒蔓越莓种子全部来自抚远。

这只是上百个撤县改市成功案例中的一个，湖南宁乡、陕西神木、江苏海安等县级单位也在设市后实现了高质量发展。

此外，在2021年百强县中，县级市占了79个，而且前20除了长沙县以外，全是县级市。

4、机会在哪?

如前文所说，遏止过热的城市化趋势，实现“新型城镇化”是近年来行政区划调整的主要基调，去年整年没有任何撤县设市的申报获批。

不过，本轮刚刚设立的县级市，发展势能显然不会这么快就释放殆尽，尤其是本身依靠产业基础提升实现“升级”的地区，其短期内增长空间依然值得关注。

像是2017年设市的浙江玉环市、陕西神木市、贵州盘州市等，到疫情时依然取得了远高于全国水平的经济增速。

不过，新型城镇化不是停止城镇化，只要中国产业还在升级，人口还在集聚，那么撤县设市就依然是未来发展的必然趋势。

在这个前提下，一些有能力但是还没设市的县就非常值得关注。这方面，最直接的引导就是“百强县”榜单，像是新能源转型迅猛的准格尔旗，很有可能成为下一波撤县设市启动后，最先获批的县。

尤其值得关注的是中西部地区的撤县动向。

2017年，民政部有关负责人就撤县设市相关问题解读时表示，在区域布局上，将充分考虑“四大板块”区域差异，适度向中西部地区倾斜。

从这轮撤县设市的情况看，41个新设县级市，有32个在中西部地区。

结合各种中西部地区产业发展和城镇化的规划文件来看，国家有意愿通过撤县设市，带动中西部区域经济发展、加快城镇化。在这个背景下，已经设市的城市很可能获得资源倾斜，还未撤县的地区，未来也可能更容易撤县设市。

前瞻经济学人APP 产业观察组

更多行业研究分析详见：

【1】《2023-2028年中国新型城镇化建设路径与投资战略规划分析报告》，前瞻产业研究院

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参考资料：

【1】《TOP100!赛迪发布《2022中国县域经济百强研究》》，赛迪顾问

【2】《东北撤街设镇，山西缩减铁饭碗……一场大变革真的来了》，国民经略

【3】《撤县设区开始被叫停，多个“超大城市”将成泡影?》，江苏城市论坛

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